《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。第四十三條第二款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù)。結(jié)合第七十條規(guī)定，人民法院對(duì)被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請(qǐng)求和理由的限制；對(duì)被告作出的行政行為審查的主要內(nèi)容包括：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，明顯不當(dāng)六個(gè)方面。無(wú)論原告是否對(duì)前述六個(gè)方面提出異議，人民法院都必須逐一進(jìn)行合法性審查。

裁判文書

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再28號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審第三人）陶志珍。

委托代理人梁坤。

委托代理人李永秋。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）陶志堅(jiān)。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）陶志芬。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）陶志梅。

被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）陶志容。

一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區(qū)陸川縣人民政府。法定代表人劉啟。

委托代理人呂胤輝。

委托代理人呂德輝。

再審申請(qǐng)人陶志珍因被申請(qǐng)人陶志堅(jiān)、陶志芬、陶志梅、陶志容（以下簡(jiǎn)稱陶志堅(jiān)等4人）訴一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區(qū)陸川縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱陸川縣政府）頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院于2018年7月11日作出的（2017）桂行終997號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?019年10月31日作出（2019）最高法行申5069號(hào)行政裁定，依法提審本案。提審后，本院于2020年1月8日立案再審，依法組成合議庭進(jìn)行審理。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

陶志珍申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.陶志堅(jiān)等4人所持有的陸川縣政府于1998年12月30日向陳瑞芳頒發(fā)的《陸川縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》（以下簡(jiǎn)稱陳瑞芳承包證）存在多處涂改，是其自行找一本空證填寫的，陸川縣政府對(duì)該證的合法性始終不認(rèn)可，不存在一地兩證、重復(fù)登記的情形。2.涉案土地一直由陶志珍管理耕種，繳納相關(guān)稅費(fèi)。陶志堅(jiān)等4人均已出嫁移居夫家，未對(duì)土地進(jìn)行實(shí)際耕種管理，不享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。3.陶志珍承包證發(fā)證日期是1998年12月30日，陶志堅(jiān)等4人對(duì)該事實(shí)清楚，直到2017年提起本案行政訴訟，超過(guò)2年起訴期限。請(qǐng)求依法再審本案，撤銷二審判決，維持一審判決。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。第四十三條第二款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地審查核實(shí)證據(jù)。結(jié)合第七十條規(guī)定，人民法院對(duì)被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請(qǐng)求和理由的限制；對(duì)被告作出的行政行為審查的主要內(nèi)容包括：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，明顯不當(dāng)六個(gè)方面。無(wú)論原告是否對(duì)前述六個(gè)方面提出異議，人民法院都必須逐一進(jìn)行合法性審查。

頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證行為，系對(duì)村民依法享有的承包經(jīng)營(yíng)民事權(quán)利的確認(rèn)行為。頒證的主要事實(shí)是，作為權(quán)利人的村民是否依法享有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。人民法院全面審查頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證行為的合法性，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)獲得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的村民是否依法享有集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行審查。對(duì)頒證行為的主要事實(shí)不予審查，無(wú)論是判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，還是撤銷頒證行為，都屬于認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。本案中，一、二審均未對(duì)頒證行為的主要事實(shí)即陶志珍是否享有合法的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行審查。一審認(rèn)為，陸川縣政府頒發(fā)給陶志珍的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，有土地承包合同等證據(jù)證明，程序符合法律規(guī)定，不能認(rèn)定該行為違法。但涉案土地應(yīng)由哪一方享有合法權(quán)益，不作實(shí)質(zhì)性的審查評(píng)判，當(dāng)事人可通過(guò)法定途徑解決。二審判決則簡(jiǎn)單以“重復(fù)頒證”為由，撤銷被訴頒證行為，對(duì)陶志珍是否享有合法的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，依然是不作審查和評(píng)判。因此，一、二審判決無(wú)論是判決駁回原告陶志堅(jiān)等4人的訴訟請(qǐng)求，還是判決撤銷陶志珍承包證，都存在認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足的問(wèn)題，本院依法予以糾正。

2009年修正的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。也就是說(shuō)，只有具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的村民，以戶為單位依法才享有承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地的權(quán)利。戶籍已經(jīng)遷出、不再盡本村村民義務(wù)，且在其他集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)享有村民待遇、履行該村村民義務(wù)的人，或者戶籍遷往城鎮(zhèn)，依法享有城鎮(zhèn)居民權(quán)利義務(wù)的人，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集體土地的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》第二條第一款規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國(guó)家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證。第七條規(guī)定，實(shí)行家庭承包的，按下列程序頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證：（一）土地承包合同生效后，發(fā)包方應(yīng)在30個(gè)工作日內(nèi)，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細(xì)情況、土地承包合同等材料一式兩份報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門。（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門對(duì)發(fā)包方報(bào)送的材料予以初審。材料符合規(guī)定的，及時(shí)登記造冊(cè)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府向縣級(jí)以上地方人民政府提出頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的書面申請(qǐng)；材料不符合規(guī)定的，應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)正。（三）縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報(bào)送的申請(qǐng)材料予以審核。申請(qǐng)材料符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記簿，報(bào)同級(jí)人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；申請(qǐng)材料不符合規(guī)定的，書面通知鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府補(bǔ)正。第九條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記簿記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本內(nèi)容。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、農(nóng)村土地承包合同、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證登記簿記載的事項(xiàng)應(yīng)一致。第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門和縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門在辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）查驗(yàn)申請(qǐng)人提交的有關(guān)材料；（二）就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問(wèn)申請(qǐng)人；（三）如實(shí)、及時(shí)地登記有關(guān)事項(xiàng)；（四）需要實(shí)地查看的，應(yīng)進(jìn)行查驗(yàn)。根據(jù)前述規(guī)定，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，是縣級(jí)以上人民政府對(duì)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政確認(rèn)行為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門和縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門及縣級(jí)以上人民政府審核的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是承包方是否依法享有合法的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。本案中，第一輪土地承包中，陶良芳、陳瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志堅(jiān)、陶志芬、陶志梅、陶志容作為長(zhǎng)塘隊(duì)村民的一戶，分得承包土地，各自享有承包地份額，符合法律規(guī)定。而1998年第二輪土地承包時(shí)，陶良芳去世，陶志堅(jiān)等4人已外嫁隨夫家生活，戶籍遷往夫家所在村組，不再履行長(zhǎng)塘隊(duì)村民義務(wù)，都不再具備承包長(zhǎng)塘隊(duì)集體土地的資格。陶志珍作為長(zhǎng)塘隊(duì)村民，戶籍在長(zhǎng)塘隊(duì)，生活在長(zhǎng)塘隊(duì)，一直履行長(zhǎng)塘隊(duì)村民的義務(wù)，具有承包長(zhǎng)塘隊(duì)集體土地的資格，長(zhǎng)塘隊(duì)與其簽訂集體土地承包合同后，由發(fā)包方長(zhǎng)塘隊(duì)提交土地承包方案、承包方及承包土地的詳細(xì)情況、土地承包合同等材料，經(jīng)平樂(lè)鄉(xiāng)政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門初審，報(bào)陸川縣政府審核批準(zhǔn)，核發(fā)《陸川縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，頒證行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。一審判決駁回陶志堅(jiān)等4人的訴訟請(qǐng)求，判決結(jié)果并無(wú)不當(dāng)。二審判決撤銷陶志珍承包證，主要證據(jù)不足，缺乏事實(shí)根據(jù)，依法應(yīng)予撤銷。

綜上，陶志珍申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛沙闪ⅰＲ粚徟袥Q主文正確，本院予以支持；二審判決主要證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條規(guī)定，判決如下：

一、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2017）桂行終997號(hào)行政判決；

二、維持玉林市中級(jí)人民法院（2017）桂09行初5號(hào)行政判決的主文部分，即：駁回陶志堅(jiān)、陶志芬、陶志梅、陶志容四人的訴訟請(qǐng)求。

一、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元，由陶志堅(jiān)、陶志芬、陶志梅、陶志容四人共同負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　郭修江

審判員　　楊志華

審判員　　寇秉輝

二〇二〇年三月二十六日

法官助理    張巧云

書記員   章  淼

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